Czy można udostępnić wniosek o dofinansowanie z załącznikami ?

Znaczna część udzielanych zamówień publicznych jest finansowana ze środków europejskich. Niektórzy Wykonawcy wyprzedzając wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publiczne zwracają  się do Zamawiającego o udostępnienie wniosku o dofinansowanie danego projektu wraz z załącznikami np. studium wykonalności, biznesplan itp. Czy takie dokumenty podlegają udostępnianiu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej?

Obowiązujące przepisy:

1. Zgodnie z aktualną treścią art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej , z dnia 11.07.2014r. O zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014 poz.1146) dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei w świetle ustępu 7 powoływanego przepisu, dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2018 r. II SAB/Lu 138/18).

Przywołane wyżej przepisy to przepisy szczególne do ustawy o dostępie do informacji publicznej .

Ustawodawca inaczej traktuje dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, inaczej dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną projektów.

Te pierwsze nie podlegają w ogóle udostępnieniu przez właściwą instytucję, bez żadnych wyjątków przedmiotowych i czasowych. Z kolei druga grupa informacji podlega udostępnieniu, ale z ograniczeniem czasowym – dopiero po rozstrzygnięciu konkursu lub zamieszczeniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania.

Przywołana regulacja jest wynikiem świadomej decyzji ustawodawcy, chcącego zabezpieczyć sprawne przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania, który mógłby być dezorganizowany przez znaczną liczbę wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Ponadto celem przyświecającym ustawodawcy było wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców (por. uzasadnienie Projektu ustawy, pkt 11, Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 1636).

Odnosząc się do zakresu podmiotowego przytoczonej regulacji Sąd  podkreślił , że odnosi się ona wprost do właściwej instytucji, tj. dokonującej wyboru projektów do dofinansowania. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że przywołana regulacja stanowi przepis szczególny, wyłączający udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej  (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) wykluczone jest również żądanie udostępnienia treści wniosku o dofinansowanie unijne od samego wnioskodawcy, będącego podmiotem publicznym, objętym zasadniczo zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem interpretować przepisów w taki sposób, który umożliwiałby obchodzenie ustanowionych ograniczeń w dostępie do informacji,  gdyż byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ustawodawcy. Artykuł 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej stałby się w istotnym stopniu przepisem martwym, jeżeli ograniczenie w nim zawarte (wykluczenie udostępnienia treści wniosku przez właściwą instytucję) można byłoby bez trudu obejść, składając do samego wnioskodawcy (podmiotu składającego wniosek w procedurze ubiegania się o dofinansowanie unijne) żądanie udostępnienia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

O ile z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej wykluczone jest uzyskanie dostępu do samego wniosku (w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej), o tyle przepisy te nie ograniczają dostępu do informacji o wniosku o dofinansowanie.

2. Przepis art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) stanowi, iż  wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). 

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.06.2014r. I OSK 3070/13 

stwierdził, iż użyty przez ustawodawcę zwrot “wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców” podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne. Same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Fakt, że wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza bowiem, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu publicznego. Wskazać należy, iż każda sprawa administracyjna realizowana przez organ administracji publicznej generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.08.2014r. I OSK 2799/13

wskazał, iż każdy załącznik do wniosku o dofinansowanie czy też sam wniosek, nie nabierają bez względu na ich treść waloru informacji publicznej tylko dlatego, że zostały złożone z okazji ubiegania się o fundusze publiczne. Zdaniem Sądu wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 782). Dotyczy to również biznesplanu złożonego wraz z wnioskiem.

Zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej pojęcie “sposób przyjmowania spraw”, o którym mowa w tym przepisie nie obejmuje treści wniosku, a pojęcie “sposób załatwiania spraw” nie obejmuje innych ocen wniosku, niż te, które na podstawie art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przedkładane są w formie pisemnej wnioskodawcy i dotyczą wyników oceny jego projektu. ( por. wyrok NSA z 9.06.2011r. I OSK 431/11)

wyrok NSA  z dnia 27.06.2017r. sygn. akt I OSK 2855/15 oraz w wyroku NSA z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 431/11.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej  znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Sąd zwrócił uwagę na artykuł 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowicy, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Natomiast stosownie do art. 245 K.p.c., dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 K.p.c.).

Zgodnie z przywołanymi wyrokami wniosek o dofinansowanie jest dokumentem prywatnym nie podlegającym udostępnieniu .

Podobne wyroki: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13)

Przedstawione stanowisko wydaje się spójne i przekonujące. Jednakże należy mieć świadomość istnienia dokładnie odwrotnej linii orzeczniczej uznającej wnioski o dofinansowanie za informację publiczną podlegającą  udostępnieniu:

II SAB/Wa 710/16 – wyrok WSA Warszawa z dnia 10-05-2017

1.O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów.

2. Artykuł 28 ust.8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1376 ze zm.) świadczy o tym, że sam ustawodawca wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców uznał za informację publiczną, poza okresem objętym ochroną wynikającą z tego przepisu

II SAB/Ol 72/14 – wyrok WSA Olsztyn z dnia 13-08-2014
1. Środki przekazywanie na dofinansowanie projektów realizowanych w ramach ustawy o zasadach polityki rozwoju są środkami publicznymi, a sposób ich podziału i kontrola ich wydatkowania są niewątpliwie “sprawą publiczną” w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro wnioski i załączone do nich dokumenty, co do których postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy finansowej zawierają informację publiczną, dotyczą bowiem “sprawy publicznej”, jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom przez dysponowanie tym mieniem, to tak samo tą informację publiczną stanowią dokumenty wytworzone w ramach wydatkowania środków publicznych czyli też realizacji programu finansowanego z takich środków.